京津冀地区深层地热资源开发利用管理现状及未来展望

在国家碳达峰碳中和(“双碳”)战略驱动下,地热资源凭借资源储量丰富、供能稳定连续、绿色低碳清洁、不受气候与季节波动制约等鲜明特点,已成为我国布局可再生能源体系的重要组成部分,同时也是优化能源结构、实现绿色低碳转型的关键能源。我国地热资源类型齐全、分布广泛,浅层地热能、中深层水热型地热及干热岩资源开发潜力巨大,经过数十年探索实践,已形成以中深层地热供暖、浅层地源热泵建筑供能为主导,地热发电、温泉康养、农业温室、工业供热等多元融合的产业应用格局,稳居全球地热能直接利用规模第一大国。截至2025年底,我国地热资源供暖、制冷面积突破16.5亿m2,折合标准煤超4 000万t。特别是华北地区凭借地热资源的禀赋优越、市场需求旺盛与供暖利用技术成熟等优势,成为全国地热资源规模化开发利用的核心区域与产业高地。京津冀等地率先探索,形成一系列规范化、精细化管理经验;雄安新区以创新理念构建智慧化、生态化开发范式。

 

本文系统梳理了我国地热资源开发利用管理的政策框架,总结分析了京津冀地区地热资源开发利用的典型管理经验,深入剖析当前地热资源管理体系中存在的典型问题,从健全管理体制、推进规模化开发、升级监测体系、深化精细化勘查等维度提出优化地热资源开发利用的管理路径,为完善我国地热资源开发利用管理制度、推动地热产业高质量发展提供理论支撑与决策依据。

 

1  我国地热资源开发利用管理概况

立足地热资源兼具矿产、水资源、清洁能源的复合属性,持续强化顶层设计与制度供给,逐步构建起 “规划引领、意见指导、标准规范、法律保障”四位一体的政策体系,明确产业发展方向、核心原则、阶段目标与管理要求,为地热开发利用提供系统性制度支撑 (国家能源局等,2021)。我国地热资源开发利用管理可分为如下4个阶段:

 

起步奠基阶段(2013—2017年):2013年,国家能源局、财政部、原国土资源部、住房和城乡建设部联合发布《关于促进地热能开发利用的指导意见》(国能新能〔2013〕48号),首次从国家层面系统明确地热能开发利用的战略定位、重点领域、扶持政策与管理要求, 确立浅层地热能、中深层水热型地热、高温地热发电的分类开发路径,奠定我国地热产业规范化发展的政策基础。

 

规模推进阶段(2017—2021年):2017年,国家发展改革委、国家能源局、原国土资源部联合印发《地热能开发利用“十三五”规划》,首次设定量化发展目标, 提出到 2020 年地热供暖(制冷)面积达到 16 亿m2、 地热发电装机容量达到 530 MW的规模指标,统筹资源勘查、技术创新、产业布局与示范工程,推动地热产业从试点示范向规模化应用跨越。

 

规范提质阶段(2021—2024年):2021年9月,国家能源局等八部门印发《关于促进地热能开发利用的若干意见》(国能发新能规〔2021〕43号),确立“取热不耗水、等量同层回灌”作为地热开发的核心生态保护原则(国家能源局等,2021)。2021年 10月,国家发展改革委、国家能源局发布《“十四五”可再生能源发展规划》,将地热能列为可再生能源重点发展领域,明确推进中深层地热供暖、浅层地热能建筑应用、高温地热发电及干热岩勘查开发,衔接北方地区清洁取暖、建筑节能降碳等重大战略。

 

法治保障阶段(2024年至今):2024年1 1月,《中华人民共和国能源法》公布实施,其中第二十六条明确 “国家促进海洋能规模化开发利用,因地制宜发展地热能”。从法律层面确立地热能在国家能源布局中的重要地位,将地热资源开发利用归入能源领域的法治体系, 为地热产业的长期稳定发展提供基础性法律支撑。与此同时,相应的配套标准体系也在同步健全,围绕资源勘查、开发利用、回灌保护、监测监管等环节,自然资源部、国家能源局、水利部、住房和城乡建设部等部门相继出台GB/T 1 1615-2010《地热资源地质勘查规范》、 CJJ 138-2010《城镇地热供热工程技术规程》、DZ/T 033 1-2020《地热资源评价方法及估算规程》、NB/T 107 15 -2021《地热资源动态监测规程》等系列国家标准与行业规范,强化地热资源开发利用过程监管。

 

综上可知,我国关于深层地热资源开发利用的管理政策体系逐步完善,管理体制框架基本形成。基于地热资源 “矿、水、热、能” 多重属性,逐步建立起 “国家统筹、部门协同、地方落实、企业主体实施”的分级分类管理体系,明确各部门核心权责,形成多部门分工监管、协同推进的管理架构:自然资源部门负责地热资源勘查评价、矿业权(采矿权 / 探矿权)审批登记、资源储量管理与地质环境保护,统筹地热资源的 “矿产属性”管理;水利部门负责地热开发取水许可审批、地下水资源保护、地下水回灌监管与水资源论证,管控地热开发的“水资源属性”;能源部门牵头制定地热开发利用规划、产业政策、项目备案与运行监测,统筹地热作为清洁能源的开发布局与规模推进;住房城乡建设部门衔接城市供热规划、建筑节能标准,推动地热与城镇集中供热、建筑供能系统融合,落实“供热属性” 管理;生态环境部门负责环境影响评价审批、地下水与土壤环境监测监管,守住生态保护红线。

 

2  京津冀地区地热资源开发利用管理现状

我国地热资源空间分布布局,具有明显的区域差异性。京津冀地区的中低温地热资源相对富集,是目前我国地热资源开发利用的先行区和核心区。京津冀三地在地热资源的开发、利用、保护和管理等方面都各具特色,为全国地热资源的高质量开发、利用和管理提供了典型样板。

 

2.1  北京市

北京市作为超大城市,立足资源禀赋与城市功能定位,构建了制度完备、实时监管、生态优先、高效利用的地热资源管理体系,形成超大城市地热资源精细化治理样板。

 

在法规制度层面,北京早在1999年就出台了《北京市地热资源管理办法》(1999年北京市政府令第35 号),并于2018 年进行了修订,该办法明确了地热资源勘查、开采、回灌、监管等的要求(北京市人民政府, 2018),并于2025 年3月颁布了《北京市可再生能源开发利用条例》,将地热能与其他可再生能源纳入统一的管理框架,实现北京市地热资源开发利用的法治化和规范化。 “十四五”时期,依据法规实施分区分类管控,结合地热资源禀赋与资源承载力划定禁止开采区、严控开采区、限制开采区、允许开采区、其他开采区,严控开采总量与开发利用布局。

 

在监管技术层面,北京建成全市地热资源动态监测平台,整合全市地热井开采量、回灌量、水位、水温、 水质等实时数据,推行“一井一策”在线监控,实现开采 — 回灌动态平衡的精准管控。

在开发利用层面,北京以延庆、小汤山、京西北、 后沙峪、李遂、天竺、东南城区、良乡、双桥和凤河营十大地热田为核心,推进节约集约利用,优先保障城市供暖、民生用热需求。严格落实生态保护与资源可持续利用要求,持续加强地热尾水回灌管控,有效遏制热储压力下降。2016年至今,十大地热田水位均开始持续回升, 基本实现了资源高效可持续开发与生态保护的协同发展。

 

2.2  天津市

天津市是我国地热资源开发利用的先行区与示范区,地热勘查与开发历史悠久,已形成“制度先行、全程监管、集约高效、多元利用” 的管理模式,地热资源规模化开发利用水平位居全国前列。

在制度建设层面,天津市搭建了地热资源的全流程管理体系,包括地热资源勘查、开发、利用和监管等关键环节,建立了“开发方案 + 环评 + 水资源论证” 的一体化审批机制,推动地热资源高效开发利用。出台 《天津市地热资源管理规定》(2018年第五次修正,市政府令第7号),配套实施《天津市地热资源管理实施办法》(津规自发〔2019〕4号),明确地热资源统一规划、统一管理、合理布局、综合利用、以热养热、滚动开发的总体方针,强化政策引导作用。

 

在监管实施层面,依托全市统一的地热信息化监管平台,实现地热井开采数据、回灌数据、监测数据的实时上传、异常预警与远程管控。截至2024年底,全市 700余眼地热井全部实现流量监测,53眼实现水位自动化监测,49眼实现井口温度自动化监测,动态监测覆盖率与智能化水平全国领先。

 

在开发利用层面,积极推动地热资源的集中规划、连片开发,2025年,天津市地热供暖总面积已达 4 760万m2,约占全市集中供热总面积的7.9%,地热供暖面积位居全国前列。同时,积极推动产业融合,引导“地热+”多能互补综合能源系统建设,拓展地热资源多元化应用场景。此外,在地热尾水回灌方面,天津鼓励地表水回灌可按增灌量 50%申请增采指标。

 

2.3  河北省

1)区域协同与清洁供暖

河北省立足京津冀协同发展战略定位,依托平原区丰富的中低温地热资源,构建“省级统筹、市县联动、 重点突破、清洁供暖主导”的地热资源管理体系,成为京津冀地区地热清洁供暖的主力军。

 

在规划与政策层面,出台《河北省地热资源管理条例》(2006年1 1月1日起施行),明确地热资源勘查和开发利用应坚持统一规划、科学勘查、合理布局、分层开采、综合利用和保护环境的原则,并对全省地热资源开采实行保护性限额开采制度,同时,水热型地热资源开采也需向水行政主管部门申请办理取水许可证。而利用已勘探凿成的废弃油井开采地热时,采矿权申请人应当办理地热资源采矿权登记手续,用于地震、地质环境等监测的地热井,不办理地热资源采矿权登记手续,但应当向省人民政府地质矿产行政主管部门备案,持续完善河北省地热资源勘查开发利用全流程监管。出台《关于促进全省地热能开发利用的实施意见》(冀发改能源〔2022〕239号),优化地热项目备案管理,取消三级审核流程,实施分类分级登记备案,提高审批效率。

 

在矿业权与开发管理层面,规范地热矿业权公开出让与集中审批,优先保障清洁供暖项目用矿需求。将回灌率作为核心刚性考核指标,严格执行采灌平衡要求, 全省中深层地热项目回灌率稳定在85%以上,有效保障热储可持续利用。

 

在示范引领层面,聚焦地热资源富集区,建成了包括任丘新城、曹妃甸新城地热供暖项目等在内的一批规模化地热供暖示范区,有效改善区域空气质量,助力北方地区冬季清洁取暖攻坚行动。

 

2)创新引领与智慧低碳标杆

雄安新区作为国家级新区,以零碳能源体系建设为目标,将地热能作为核心清洁热源,构建 “高标准规划、创新技术引领、智慧管控赋能、生态优先保护” 的地热资源开发利用新模式,将雄安新区打造为全国地热绿色开发、智慧利用的示范标杆。

 

在规划引领层面,编制《雄安新区地热资源保护与开发利用规划(2019 —2025年)》,实现全域地热资源统一勘查、统一规划、统一开发、统一管理,将地热开发利用全面纳入国土空间规划体系。根据地热资源分布与城市功能布局,实施地热采矿权整体出让、分片开发、集约利用,避免碎片化开发与资源浪费。出台《河北雄安新区条例》,明确雄安新区优先发展地热,构建“地热 + 多能互补”清洁供热系统,并将采矿权审批权限下放雄安新区。在技术创新层面,加大地热资源“取热不取水”、 中深层井下换热等技术研发,探索地热资源长输技术, 完善雄安新区地热资源动态监测系统(河北雄安新区管理委员会,2024),积极推动地热资源的无干扰开发, 实现地下热水的采灌平衡,从开采源头减少地热资源的破坏性开发。区内已落地雄县人才家园换热站、容东片区4号综合能源站等多处“地热能+”多能供热体系, 特别是依托地热资源规模化利用与智慧供热系统,容东、容西、启动区、雄东、昝岗和大河6个新建片区的 10.1万户居民、1 560万m2的建筑均注入稳定地热热源, 有效提升雄安新区能源供应稳定性与清洁化水平。

 

在智慧管控层面,雄安新区搭建了地热资源智慧化管控平台,整合了地热井运行状态、换热站调控参数、 热力管网输送和末端用户采暖等全流程相关数据,以此实现了供热供需的动态匹配、自动化调度与精细化管理。截至2025年底,雄安新区地热资源供热面积达 945万m2,占比约39.8%,为新区绿色低碳发展提供能源保障。在生态保护层面,严格实施无干扰开发与采灌均衡,严禁过量开采与破坏热储结构,打造全国地热资源绿色开发、可持续利用的示范样板。

 

3  地热资源开发利用管理存在的不足

3.1  多部门管理体制机制不完善

地热资源兼具矿产资源、水资源和能源的三类属性,其不同属性的管理工作分别归属自然资源、水务、 发展改革等多个主管部门管辖。在实际管理过程中易出现部门的职能重叠、工作衔接不畅、审批流程冗长等问题。其中,地热矿业权与取水许可分别由规划和自然资源部门、水务部门独立办理审批;而地热矿业权的出让事项还需上报省级人民政府批准,进一步拉长了地热矿业权的审批周期,延缓了整体的办证进度。

 

3.2  开发利用单体规模多呈现小散模式

地热资源的规模化集中开发利用具有显著优势,能够摊薄设备、运维、钻探等综合投入成本,从工程运营层面切实提升资源开采与热能转化利用效率。而京津冀区域地热资源整体开发利用规模较为可观,但单宗地热资源开发利用项目普遍存在规模偏小、布局分散的问题,规模化集约开发程度不足,拉低了地热资源整体利用效能。

 

3.3  监测体系智能化水平有待提升

京津冀地区是国内地热开发起步早、产业化程度较高的区域,区域地热监测体系布局起步相对较早,已搭建地热资源动态监测网络,对地热井出水量、回灌量、 出水温度、回灌温度及地热流体组分等关键指标实施定点常态化监测。但现有监测系统大多呈独立运行状态, 未能与各省市的城市综合建设监测平台实现互联互通, 同时监测体系的整体信息化管控与智能监管能力仍存在明显短板。

 

3.4  资源勘查与城市规划协同滞后

现阶段,区域地热资源勘查程度不够深入,难以向城市规划建设输出精准、可靠的地热资源潜力数据支撑。地热资源潜力摸排、勘查部署工作普遍滞后于国土空间开发时序,未能实现地热清洁能源开发与城市建设同步统筹布局。唯有前置开展精细化地热勘查、系统查清区域地热资源禀赋条件,把地热可再生能源开发利用全面融入国土空间与城市规划体系,方可充分释放地热资源综合利用效益,为城市高质量稳定供给清洁低碳能源。

 

4  地热资源开发利用未来展望

4.1  健全多部门协同管理体制,精简规范审批流程

建立由自然资源部门牵头,水务、发展改革、生态环境、住房和城乡建设等相关单位共同参与的地热资源开发管理协调机制,明确各行业主管部门的监管职责。借鉴山东东营等地在地热资源审批项目审批领域推行的“地热开发一件事”成熟做法,整合地热矿业权、取水许可、环评、备案等多项审批环节,落实“一窗受理、并联审批、限时办结”模式,有效减少项目审批周期。

 

4.2  推进集约化规模化开发,改善小散开发利用格局

统筹区域地热资源开发布局,推动开发模式向规模化、集约化、片区化转型。结合京津冀地热资源禀赋特征与现有开发基础,科学编制区域性地热资源开发专项规划,整合区域内零散、小型的开发项目,引导资源集中连片开发。依托地热资源富集区、城镇供暖片区及产业园区等重点区域,布局大中型地热综合利用项目,通过规模化开发摊薄钻探施工、设备购置、运维管理等综合运营成本,充分发挥地热资源开发的规模效益。严格规范小型低效地热资源开发项目的审批落地,引导存量零散项目的整合升级、连片提质,持续提升区域地热资源集约化开发水平与热能转化利用效能。

 

4.3  升级智能化监测体系,搭建一体化数据共享平台

加快推进地热监测体系信息化、智能化、一体化升级改造。立足已建成的地热动态监测网络,持续完善地热自动化、常态化监测系统,解决人工监测精度偏低、 数据断续等问题,确保监测数据规范、精准、及时。统筹整合监测平台,破除部门间数据阻隔,把地热监测数据归集接入城市建设综合监测平台,打通数据互通共享通道。运用大数据智能分析手段,构建集地热动态监测、趋势分析研判、地质环境风险预警于一体的功能模块,对地热能开采、回灌、地质环境隐患实施全流程智能管控,切实提高区域地热资源精细化、智慧化管控能力。

 

4.4  深化精细化勘查工作,实现地热开发与城市规划深度融合

构建“勘查前置、规划引领、协同开发”的地热融合发展长效机制。把精细化地热勘查作为国土空间规划的前置基础性环节,全域开展地热资源潜力评估,精准摸排区域地热资源禀赋,为城市空间排布、能源统筹规划提供可靠数据依据。推动地热清洁能源开发贯穿城市总体规划、片区开发、基础设施配套全流程,做到地热开发布局与城市发展统一谋划、同步实施、同步运营。 促进地热资源开发与城乡建设深度适配融合,充分发挥地热清洁可再生优势,提升资源综合利用效率,为京津冀城市群绿色低碳转型与高质量可持续发展提供稳定长效的清洁能源支撑。

 

5  结论

当前,我国地热资源开发利用已进入规模化、高质量发展关键阶段,京津冀地区形成的管理经验,可为全国地热资源的开发利用提供重要示范。但是目前地热资源的管理仍存在多部门权责不清、零散小型化开发项目拉低整体利用效率、监测系统数据互不连通、地热资源勘查与城市规划衔接不足等问题。面向 “十五五”时期的“双碳”与能源安全新战略,要理顺多部门协同审批流程,引导地热连片集中开发,打造统一的区域智慧监测体系,把地热资源勘查作为国土空间规划前置工作,全面完善配套管理制度。优化升级地热资源管理模式,充分释放京津冀地热清洁供热效能,减轻华北地区化石能源的采暖压力,形成可复制的区域治理模式,带动全国地热产业集约、生态高质量发展,助力国家能源低碳转型。